L'albo pretorio online è la sezione del sito istituzionale in cui un ente pubblica gli atti che, per produrre i loro effetti, devono essere resi conoscibili a tutti: è la pubblicità legale. Dal 1° gennaio 2011, per l'articolo 32 della Legge 69/2009, ha valore solo la pubblicazione sul sito dell'ente, non più l'affissione in bacheca. Per le deliberazioni degli enti locali la durata ordinaria è di 15 giorni consecutivi (articolo 124 del TUEL); alla scadenza l'atto va ritirato.
Questa guida è per chi nell'ente prepara, pubblica o controlla gli atti: norme di riferimento, cosa si pubblica, per quanto tempo e cosa comporta sbagliare.
Cos'è la pubblicità legale
Pubblicare un atto all'albo non serve solo a informare. La pubblicità legale rende l'atto conoscibile da chiunque e, da quel momento, efficace e opponibile ai terzi. Per gli atti a efficacia costitutiva la pubblicazione è addirittura condizione di validità.
Per questo l'albo ha regole proprie, diverse da quelle della sezione Amministrazione trasparente: l'atto si pubblica integralmente, per un periodo definito, senza interruzioni né modifiche, e alla fine si ritira.
Le norme di riferimento
Legge 69/2009, articolo 32
L'articolo 32 della Legge 18 giugno 2009, n. 69 ha portato la pubblicità legale dalla carta al web. Due commi contano più degli altri:
- il comma 1 stabilisce che gli obblighi di pubblicazione di atti con effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione sui siti informatici degli enti obbligati;
- il comma 5 fissa la data: dal 1° gennaio 2011 le pubblicazioni in forma cartacea non hanno più effetto di pubblicità legale.
La pubblicazione online deve inoltre rispettare i requisiti di accessibilità della Legge 4/2004: un documento che una parte dei cittadini non riesce a leggere non è davvero a disposizione di tutti.
TUEL, articolo 124
Per Comuni, Province e gli altri enti locali il riferimento è il Testo unico degli enti locali (D.Lgs. 267/2000). L'articolo 124 riguarda la pubblicazione delle deliberazioni: dopo la Legge 69/2009 l'affissione all'albo fisico è diventata pubblicazione sul sito, per 15 giorni consecutivi, salvo che una norma disponga diversamente.
Il Codice dell'amministrazione digitale
Il CAD (D.Lgs. 82/2005) non disciplina l'albo, ma regola il documento informatico che vi si pubblica: integrità, immodificabilità, data certa e conservazione (articoli 20, 21, 22, 23-ter, 40, 43 e 44). Il valore di pubblicità legale, però, discende dalla Legge 69/2009, non dal CAD.
Le amministrazioni che non sono enti locali
Università, aziende sanitarie, conservatori, ordini professionali e le altre amministrazioni che non sono enti locali restano fuori dal TUEL: durate e procedure dipendono dalle norme di settore e dai regolamenti interni. Anche le scuole pubblicano i loro atti all'albo online, e per i siti scolastici realizzati con Joomla esiste un template open source per il modello scuole, Italia Theme for Joomla. In tutti questi casi il primo documento da leggere è il regolamento dell'albo del proprio ente.
Cosa va pubblicato all'albo
Quali atti vadano all'albo lo stabiliscono le singole norme di settore e il regolamento dell'ente: deliberazioni, determinazioni, bandi e avvisi, atti urbanistici e così via. Qualunque sia l'atto, la pubblicazione deve avere alcune caratteristiche costanti:
- integrale: si pubblica il documento, non un riassunto; un atto senza il suo documento è una pubblicazione vuota;
- numerata: ogni pubblicazione riceve un numero progressivo di repertorio, univoco e mai riutilizzato;
- con date certe: inizio e fine della pubblicazione non devono poter essere alterate;
- continua: i giorni sono consecutivi, senza interruzioni;
- immodificabile: durante la pubblicazione il contenuto non cambia; un errore si corregge con un nuovo atto di rettifica, motivato;
- minimizzata: si pubblicano solo i dati personali necessari, e quelli eccedenti si oscurano prima di caricare il documento.
A pubblicazione conclusa l'ente può attestarla con il referto, o relata: un documento che non nasce da una norma nazionale ma dai regolamenti e dalla prassi, come spieghiamo nella guida sul referto di pubblicazione.
Per quanto tempo
Per le deliberazioni degli enti locali la regola è di 15 giorni consecutivi. Altre norme prevedono termini diversi, per esempio 30 o 45 giorni per alcuni atti urbanistici e termini specifici per le gare: la durata va quindi stabilita per tipologia di atto, non con un valore unico per tutto l'albo.
Due punti da tenere fermi:
- la durata è un minimo: un atto può restare pubblicato più a lungo se serve, mai meno, perché dall'ultimo giorno di pubblicazione decorrono i termini di impugnazione;
- la durata non è illimitata: prolungarla "per sicurezza" non protegge l'ente, perché oltre il necessario la pubblicazione perde la sua base giuridica.
Come si contano i giorni, da quando decorrono e come si gestiscono le proroghe è spiegato nella guida sul calcolo dei termini di pubblicazione.
Cosa succede se la pubblicazione è sbagliata
Se l'atto non viene pubblicato, o viene pubblicato male
Un atto non pubblicato, o pubblicato in modo irregolare, rischia di essere inefficace e non opponibile ai terzi. Se le date non sono certe diventano contestabili anche i termini di impugnazione, che partono dall'ultimo giorno di pubblicazione: un errore sulle date incide sulla possibilità del cittadino di difendersi. Ne risponde il responsabile della pubblicazione.
Se l'atto non viene ritirato alla scadenza
È l'errore opposto, frequente quando il ritiro è affidato alla memoria di qualcuno. Scaduto il termine, tenere l'atto online non ha più base giuridica: la diffusione dei dati personali che contiene diventa un trattamento illecito, anche se all'inizio era lecita. Le Linee guida del Garante per la protezione dei dati personali del 15 maggio 2014 (provvedimento n. 243) distinguono proprio la pubblicità legale, a durata breve e tassativa, dalla trasparenza, e il Garante ha già sanzionato enti per atti rimasti online oltre i termini.
Il ritiro, chiamato anche defissione, toglie l'atto dalla consultazione pubblica. Dopo la scadenza l'atto conserva valore documentale per l'ente, ma non può restare liberamente consultabile online: va rimosso dalla vista pubblica o conservato in un archivio ad accesso riservato. Va anche evitato che resti reperibile sui motori di ricerca, come spiega la guida su privacy, oblio e deindicizzazione.
Chi risponde dei dati pubblicati
Per il GDPR il titolare del trattamento è l'ente. Se affida a un soggetto esterno hosting, manutenzione o assistenza del sito con accesso ai dati, quel soggetto va nominato responsabile del trattamento con l'atto previsto dall'articolo 28. Se l'ente gestisce il software da sé, sui propri server, non c'è un responsabile esterno: usare un software open source non crea un rapporto con chi lo ha scritto. Si nomina chi tratta i dati, non il programma.
Come lo gestisce Albo Pretorio Online
Albo Pretorio Online, il componente open source per Joomla che abbiamo sviluppato, applica queste regole nel codice: assegna numero di repertorio e data certa alla pubblicazione, tratta la durata per tipologia come un minimo non riducibile, rende l'atto immodificabile e lo ritira da solo alla scadenza con le attività pianificate di Joomla. Dopo il ritiro gli allegati si scaricano solo con un permesso dedicato. Non è un sistema di conservazione a norma né un connettore al protocollo informatico.
Domande frequenti
L'albo pretorio cartaceo ha ancora valore legale?
No. Per l'articolo 32, comma 5, della Legge 69/2009, dal 1° gennaio 2011 le pubblicazioni in forma cartacea non hanno più effetto di pubblicità legale: l'effetto lo produce la pubblicazione sul sito istituzionale dell'ente.
Per quanti giorni va pubblicato un atto all'albo?
Per le deliberazioni degli enti locali 15 giorni consecutivi, secondo l'articolo 124 del TUEL, salvo norme che dispongano diversamente. Alcuni atti hanno termini propri, come certi atti urbanistici e le gare. Per le amministrazioni che non sono enti locali valgono le norme di settore e il regolamento interno.
Si può lasciare un atto pubblicato più a lungo del previsto?
Si può prolungare quando c'è un motivo, non "per sicurezza": oltre il periodo necessario la pubblicazione perde la base giuridica e i dati personali dell'atto risultano diffusi senza titolo, un trattamento illecito di cui risponde l'ente.
L'albo pretorio è la stessa cosa dell'Amministrazione trasparente?
No. Sono adempimenti diversi, con finalità, durata e regole sull'indicizzazione opposte. La differenza è spiegata nella guida su albo pretorio e Amministrazione trasparente.
Il referto di pubblicazione è obbligatorio per legge?
Né l'articolo 32 della Legge 69/2009 né il TUEL lo nominano: la sua disciplina sta nei regolamenti degli enti e nella prassi. Se il regolamento del vostro ente lo prevede, va emesso secondo quelle regole.
